【治理与反思】公共服务的合作生产是否支持政府实现社会平等目标？

合作生产　图片来源于网络.

类别：合作治理

导言

合作生产是当前公共管理尤其公共服务供给方面的最新前沿理论与实践问题。越来越多的政府支持慈善机构的现象引发了这样一个问题:这些机构是有助于还是阻碍了公平获取服务的公共价值？最近，Beth Gazley ,Chantalle LaFontant & Daniel Cheng(程远) 等三位学者合作，使用来自加利福尼亚州和佛罗里达州立公园系统的多个数据源，对此问题进行了讨论。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上面。

（文献来源：Gazley, B., LaFontant, C., & Cheng, Y. (.(2020). Does coproduction of public services support government's social equitygoals? the case of U.S. state parks. Public Administration Review, online first: 1-11. DOI:10.1111/puar.13161）.

研究问题

新保守主义政府时期美国税收政策的变化以及2008-2011年全球金融危机给许多公共服务部门带来了“新的财政冰河期”(Kiewiet and McCubbins，2014，105)。这场财政危机导致公共基础设施需求得不到满足，特别是那些被认为不重要的服务，如公共公园(Kaczynski & Crompton 2006)。基于此，各级政府机构的反应是寻求非公共收入来源，包括收费和特许权，但也包括私人慈善来源(Smith & Leung 2016)。但是当慈善事业被用来资助或替代公共服务时，福利是否公平地分配给公共服务使用者呢？一些对其他公共服务的研究发现了社区财富和这些政府支持的慈善机构的能力之间存在联系。在美国和俄罗斯的研究中，发现社区财富与学校支持的慈善机构的存在以及该慈善机构为每个学生筹集了多少美元之间有着密切的关系(Nelson & Gazley 2014 ; Paarlberg & Gen 2009；Suslova 2018)。学者们发现，这些政府支持的慈善机构可能会挤走城市相应服务的公共资源资助，这就加剧了对公平的担忧(Cheng 2019b)。由于这些政府支持的慈善机构的存在，更贫穷的社区处境可能会更加艰难。

理论基础与研究假说

关于慈善支持公共服务现象的文献主要集中在两个理论领域。首先是公共管理背景下的社会公平研究。其次是三个相关的宏观经济理论，在这三个理论的基础上，针对公共部门的慈善活动进行了大量研究:(1)三个失灵理论(特别是慈善和政府失灵理论)；(2)共同生产理论；(3)相互依赖理论。总之，这些理论从供给方和需求方的视角，帮助我们理解推动公共行动的规范目标以及慈善活动的变化。它们也有助于解释为什么一个政府或社区可能会聚集资源来满足公民对服务的需求，而另一个政府或社区可能不会。

公共服务提供中的社会公平

弗雷德里克森（1990，228）有句名言：社会公平成为公共服务的“第三支柱”。随后大量的公共管理社会公平文献聚焦于“分配公平”(Gooden 2015; Lucy, Gilbert & Birkhead 1977; Wooldridge &Gooden 2009)。公共服务的提供不应简单地产生“平等”(相同的分配)，而应产生“公平”(公平)，即利用政府服务来调节公共服务分配的不平衡，特别是确保最弱势群体的利益最大化(Gooden，2015；Denhardt2008，106)。此外，尽管有学者呼吁更好地理解“产生不平等的社会和体制机制”(Boone等人，2009，767)，但很少有关于合作生产或公园研究的相关研究成果（Fortwangler 2007；JakobsenAndersen 2013）。

通过政府失灵理论的视角对合作生产的公园给予支持：社会公平的预期结果是什么？

市场、政府和慈善失灵的理论为为何存在一个强劲的三部门经济以及为什么每个部门经常不能完全满足消费者的期望提供了论据。志愿者和捐助者向公园慈善机构提供的合作生产活动是对政府“失灵”的回应，即该服务虽然不那么受欢迎，无法由公共资金提供，但仍能产生利基支持。

公园慈善活动是慈善失灵的根源：社会公平的预期结果是什么？

当私人公民或慈善组织介入以支持公共服务时，可能会出现各种形式的“慈善失灵”。在这里，“失灵”是在志愿部门来取代政府或市场的能力“固有的局限性”（ Salamon 1987，39）。这两种现象可能会扩大而不是减轻公共服务提供中的不平等。具体来说，可能会出现两种形式的慈善失灵。

公园慈善活动是相互依赖理论的反映：与社会公平有何关系？

如前所述，政府失灵理论预测，非营利组织将补充或取代政府的支持。公共公园和慈善公园资金之间的这种反比关系得到了经验支持（Gazley，Cheng和LaFontant 2018）。近年来，相互依赖理论被用来解释政府行为者认识到非营利组织在公共服务提供中发挥作用的情况，并要求这些非营利部门组织成为合作伙伴而不是替代者。在这种情况下，同一服务的政府和非营利性支出可能呈正相关。实际上，政府可能并不是要退出公共服务，而是想通过补贴利用非营利部门的专业知识和能力。相互依赖理论的假设也可以反映在州立公园机构寻求慈善支持的某种“契约”性质中。

本文假说：

假设1a:在其他条件相同的情况下，公共支出水平较高的州立公园更有可能得到慈善机构的支持。

假设1b: 在其他条件相同的情况下，当一个州立公园慈善机构运作时，其预算规模将与支持公园的公共支出水平成正比。

公园的慈善活动反映了供需异质性：什么可以解释社会不平等？

关于社会不平等何时以及是否发生的可能解释。Brecher和Wise（2008）和Wolpert（1993a，1993b）所提出的论点强调了美国慈善部门的一个令人不快的特征：大多数私人慈善机构都是捐赠人从中获得某种有益或互惠利益的组织，如社区医院、学校、宗教或文化设施(Havens、Herlihy和Schervish，2006)。

假设2a:在其他条件相同的情况下，州立公园所在的种族更加多样化的社区更有可能有慈善机构支持该州立公园。

假设2b: 在其他条件相同的情况下，当一个州立公园慈善机构运作时，它的预算规模将与社区的种族多样性成正比。

一些研究确实表明，对公共娱乐服务的需求也会根据一系列社会经济因素而变化，包括财富，教育和种族。Yandle和Douglas（2016）在一项针对美国400多个国家公园和纪念碑的研究中发现，支持公园的慈善机构与人口稠密和富裕社区的供应方因素有关，但（支持Pease的观点）。回到核心问题——慈善失灵对公园可能产生的影响，假设公园慈善机构的存在与社区财富和支持公园的慈善能力之间存在正相关。

假设3a:在控制其他社区多样性措施后，州立公园所在的较富裕社区将更有可能有慈善机构支持该州立公园。

假设3b: 在控制其他社区多样性措施后，当一个州立公园慈善机构运营时，其预算规模将与社区财富成正相关

数据和方法

加州和佛罗里达州是美国第一和第三人口最多的州，占美国人口的近五分之一。就州立公园支持慈善机构的数量而言，加州、佛罗里达州和纽约州是全美排名前三的州。由于数据可用性问题，纽约不能包括在内。加州和佛罗里达州也提供了重要的政治变量(尤其是在税收政策方面)，允许一些与理论框架相关的跨州测试。分析的数据来自五个来源:

1.加州州立公园的名称、预算、位置和参观人数来自于加州公园和娱乐部发布的《2014-2015年州立公园系统统计报告》。

2.佛罗里达州立公园的名称、预算、位置和参观人数来自佛罗里达环境保护部发布的2014-2015年佛罗里达州立公园系统经济影响评估。

3.2014–2015年国家慈善统计中心核心公共慈善文件用于识别所有支持加州或佛罗里达州州立公园的注册慈善机构，使用关键词搜索作为主要工具，互联网搜索作为辅助验证形式。关键词搜索协议遵循Gazley，Cheng和LaFontant(2018)的协议。

4. 通过使用州立公园名称作为参考点进行互联网搜索来添加原始数据，以引入归档慈善组织和非归档慈善组织（即，那些提交了国税局[IRS]表格990的慈善组织）。最终，州“公园之友”团体的总人数包括所有已在IRS中注册，已与州政府合并或未做任何事情（即未寻求政府承认）但拥有运营网站的人。

5.使用美国人口普查局发布的2014年美国社区调查，将社区人口统计数据与加利福尼亚或佛罗里达州立公园运营的每个地理区域(县)进行匹配(家庭收入中位数、种族、教育、年龄等)。

最后，累积获得280个加州州立公园，其中164个（58.6％）包括至少一个公园支持慈善机构，而36个（12.9％）包括2至3个公园慈善机构。佛罗里达州立公园也有175个，其中一个公园支持慈善机构有108个（61.7％），两个公园慈善机构有5个（2.9％）。

研究方法与模型

基于现有的文献，模型的最终选择包括2个因变量和9个自变量，使用logit或tobit回归分析进行估计。tobit模型被用来解释第二层次分析中的审查数据，即慈善支出。由于美国慈善税法固有的数据限制，所有申请和非申请公园支持的慈善机构只能用于检验假设1(慈善机构的存在)。为了检验假设2，其中数据包括来自美国国税局表格990申报人的慈善收入，使用了tobit模型。

因变量：

一个因变量代表需求方论点:公园慈善机构为一个不同的州立公园服务。第二个因变量代表供给方论点:慈善机构花费的美元数量。根据露西、吉尔伯特和伯克黑德(1977)，社会公平的这一方面与资源或投入有关。该变量以两种方式标准化:基于公园所在县的人口人均花费的美元，以及每个公园游客花费的美元(慈善支出除以公园游客人数)。

自变量

白人占县人口的百分比、老年人占县人口的百分比(65岁及以上)、县家庭收入中位数(记录为异常值)、收入不平等，公园年龄和公园面积是需求和供给方的控制变量，因为较大和较老的州立公园通常有更多的服务需求。与公园相关的其他控制变量包括每个公园或每个游客的支出。添加一个虚拟变量来控制不可观察的跨状态差异。

研究发现

本研究发现，从描述性统计数据上看，有公园支持慈善机构的社区和没有公园支持慈善机构的社区之间可能存在的收入和收入分配差异似乎最小，种族和年龄差异也是如此。值得注意的是，加州和佛罗里达州的州立公园支出模式不同。有慈善机构支持的加州公园的人均公共支出高于没有慈善机构支持的公园。在佛罗里达，情况正好相反。

使用比值比进行logit模型的结果，测试了公园慈善机构存在的可能的社会经济关联(因变量)。结果表明，社区财富和公园慈善存在之间的联系在很大程度上取决于州的特征。总体而言，社区财富与公园支持慈善机构的存在之间存在负相关关系，但当控制州际差异时，这种负相关关系消失，并在佛罗里达以正相关关系再次出现，在较富裕且收入不平等程度较高的县更有可能拥有公园慈善机构。白人/非白人人口的比例与公园慈善机构的存在之间没有联系，但是更年轻和更小的公园更有可能有慈善机构。这些结果为需求异质性理论(假设2a)提供了微弱的支持。假设1a未得到支持，因为各州似乎没有在那些有公园慈善机构的公园上花更多的钱。总的来说，这些结果不支持假设1a或2a，也不支持假设3a。

3b部分得到佛罗里达州社区财富与该公园慈善机构的支出额之间的正相关关系的支持。假设1b得到部分支持，因为佛罗里达公园的人均支出（基于县人口）在县（公园的慈善机构也花了更多的钱）。社区多样性与佛罗里达州公园慈善机构的更大财富之间的正相关关系也支持了需求异质性理论（假设2b）。

讨论与启示

尽管政府与非营利组织在提供公共服务方面的合作在公共事务研究中有着悠久的历史，但几乎完全是从非营利组织作为公共资金接受者的角度来讨论，目的是扩大公共服务，同时限制官僚机构的规模(如，萨拉蒙1987年提出的“第三方政府”)。一些私有化研究指出了社会公平问题(Marwell 2004)。对于非营利组织作为慈善机构或公共服务的合作生产者的影响，人们知之甚少。随着政府支持的慈善机构不仅参与公共服务的实施，而且还参与公共服务的规划和设计，这些社会公平问题日益突出（Cheng 2019a）。政府和慈善失灵理论以及共同生产理论，只是最近才被部分地用来解释政府支持的慈善机构的兴起。因此，这项注重结果的研究有助于政策制定，特别是有助于政府理解依赖私营部门获得资源可能产生的不可预见的影响(Floyd和Johnson，2002；Verschuere、Brandsen和Pestoff，2012年)。

在自然资源支持和管理的背景下，本研究为非营利政府关系的几个主要理论以及慈善活动的供给方和需求方论点找到了支持。合作生产理论在发现大多数加利福尼亚和佛罗里达州立公园都有一个或多个相关慈善机构时得到了支持。

当社区财富似乎与公园的慈善活动和能力相关时，偶尔会发现对慈善失灵假说的支持。这些社会不平等的迹象只出现在佛罗里达公园，这一发现需要进一步研究。佛罗里达和加利福尼亚的经验的差异可能反映了州预算政策。州立公园系统的资金结构似乎是决定慈善支持对这些系统的公平影响的一个关键因素。最后，只有在某些情况下，当慈善机构的财富似乎与体现在更大的公共公园支出中的国家优先事项保持一致时，相互依赖理论才得到检验。这项研究发现，财富对公共服务获取和服务质量的影响很小但令人担忧。

更多作者有关合作生产方面的研究请见以下链接：

Exploring the Role of Nonprofits in Public Service Provision: Moving from Coproduction to Cogovernance，PAR 2019  ARTICLE  https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/puar.12970

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附参考文献附参考文献附参考文献

参考文献：

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相关文献：(直接点击链接即可进入该页面)

原文链接（阅读原文　点击左下角）：

https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/puar.13161

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